2026年初，上海市静安、徐汇、浦东三区同步启动了由政府主导的二手住房收购试点，目标明确指向将部分符合条件的存量房源转化为保障性租赁住房。这一举措是地方政府直接介入存量房市场的一次重要尝试。其中，充分利用地方政府专项债券资金收购存量商品房并转化为保障性住房，是上海破解商品房库存压力与保障房供给不足双重困境的战略选择。
从上海的现实需求看，一方面，新城及远郊区域如金山、奉贤等地商品房库存去化周期仍高于全市平均水平，市场风险亟待化解。另一方面，作为人口持续净流入的超大城市，上海保障性租赁住房缺口显著，租购并举住房体系建设亟须加速。因此，盘活存量房产、优化资源配置，已成为上海实现房地产与经济社会协调发展的必然路径。
但上海市虽然是专项债项目自审自发试点城市，但其利用专项债资金收购存量商品房的项目仍未实现正式落地。当前，仅依赖闵行区等部分区域通过国企自筹资金进行小规模探索。原因主要在于四个方面。
其一，跨部门协同机制有待进一步畅通。专项债收购存量商品房这一业务流程，本身就会涉及财政、住建、自然资源、平台公司等多个部门主体。财政部门关注专项债资金安全与偿债风险；住建部门可能更加强调保障房供给与去化商品房库存的规模与速度；自然资源部门需确保土地与规划合规；作为执行主体的城投或平台公司，则需权衡项目全周期运营成本与现金流。各部门工作目标的差异，使得该类项目在筛选、收购定价、收益测算等环节产生分歧，项目推进由此延缓。
其二，在专项债额度分配中，存量商品房收购项目优先级偏低。各地专项债资金需覆盖基础设施、产业园区、土地收储、化解拖欠账款及商品房收购等多领域。依赖长期租金收益的保障房收购项目，因其偿债周期长、收益不确定性高，在额度竞争中天然弱于收益稳定、回报快的基建类项目。
其三，收购定价中，政企诉求难以调和。地方政府的成本控制与开发商保本获微利之间存在明显的价格差距。
其四，专项债收购商品房项目难以实现收益平衡。专项债收购商品房要求项目收益与融资自求平衡，而保障房的根本属性决定了其租金或售价必须维持在较低水平。
为了推动专项债收储政策在“十五五”期间切实发挥效能，上述问题亟待解决。
首先，上海市可以率先制定全流程标准化的操作细则，明确项目全流程操作规范与各方责任，推行项目“预审预调”机制，提前化解权属与规划合规性等共性问题。同时，针对库存压力大、保障需求迫切的区域，建立项目审批“绿色通道”，实施“联合会审、并联审批”，大幅压缩审批时间。
其次，优化专项债管理机制。一是，放宽资金使用限制与收益评价标准。允许专项债资金覆盖收购、改造、运营全流程，并可配套运营补贴。对保障房收储项目，应实行差异化收益评价，适度放宽覆盖倍数限制，并引入间接社会效益（如去库存、稳房价、社会保障等）进行综合考评。二是，强化上海市层面的统筹，优化额度分配。对库存去化周期长、财政压力大的区域给予额度倾斜，纠正“越需越少”的错配。
然后，构建市场化与激励相容的定价体系。建立统一的存量房收储信息数据平台，整合多部门数据，提供透明权威的价格评估服务，并依据市场动态调整测算参数。更重要的是，可探索“收益共享、风险共担”的定价模式。以“重置成本法”与“市场比较法”的中间价为基础进行收购，并在协议中约定，若未来保障房运营收益超过一定门槛，可按比例向原房企返还部分收益；若房价下跌，政府可适度调低尾款支付，以此实现风险共担、激励相容。
最后，亟须创新收益模式，以破解“公益”与“营利”的矛盾。上海应在“十五五”规划中大胆探索多元化收益路径。比如，借鉴浙江湖州、温州等地的“租金+配套”组合模式，通过配套商业、停车位等运营提升综合收益率；以及杭州的土地增值收益反哺机制，将盘活存量房节省的用地指标置换为核心区高价值地块出让，将部分溢价注入保障房偿债基金。创新融资工具组合也尤为重要。比如，借鉴宁波奉化区经验，探索“专项债券+再贷款+REITs”的模式：在建设期完成收购，在运营期引入产业基金，待项目成熟后通过发行REITs实现退出。此外，还可探索建立跨区域收益平衡机制。比如，借鉴合肥“肥瘦搭配”模式，将市中心高收益保障房项目与外围区域项目打包成资产包，然后用优质资产的收益弥补公益性项目的不足，从而在整体上满足专项债偿付要求，同步实现去库存与保民生的目标。
专项债收购存量商品房转化为保障性住房，是一项复杂的系统性工程，绝非简单的“买方”与“卖方”市场交易。对于上海而言，打通这一政策关节，不仅关乎短期市场稳定与民生保障，更关乎长期财政可持续性与城市综合竞争力的提升。
（作者就职于上海财经大学财税投资学院）
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汪峰
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